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在實踐和理論的相互證成中創新行政檢察工作

| 時間: 2021-05-31 00:05:00 | 文章來源: 《人民檢察》

為深入學習貫徹習近平法治思想,加強對行政檢察前沿性、基礎性、戰略性問題的研究和學術交流,推進行政檢察理論創新和制度創新,2021410日,中國法學會檢察學研究會行政檢察專業委員會第一屆理事會成立大會暨首屆做實行政檢察論壇在陜西省西安市舉辦。來自法律實務界、高??蒲袡C構的專家學者和代表圍繞新發展階段做實行政檢察的理念、原則與路徑,行政檢察監督推動法治政府建設的理據與實踐,以及檢察機關開展行政爭議實質性化解與促進訴源治理等主題開展了深入探討。

一、在新發展階段做實行政檢察的理念、原則與路徑

習近平法治思想是做好行政檢察工作的根本遵循。檢察機關行政檢察部門應以習近平法治思想為引領,深刻領會其重大意義、精神實質和實踐要求,把習近平法治思想貫徹落實到行政檢察工作全過程和各方面,充分發揮行政檢察既維護司法公正、又促進依法行政的雙重職能作用。

關于新發展階段做實行政檢察的理念和原則,中國政法大學教授劉藝認為,我國行政檢察制度既有一定的蘇聯基因,更有自己的本土創新。行政檢察服務于全面依法治國,橫跨法治實施、法治監督、法治保障三大體系。新時代行政檢察應堅持國家治理理念、以人民為中心的理念和法治理念。福建省檢察院第七檢察部主任吳世東認為,開展行政檢察應樹立以下理念:一是以人民為中心的理念。二是服務大局理念。三是在辦案中監督和在監督中辦案理念。即在辦案中履行好法律監督職責,發揮主觀能動性,運用穿透式的監督方式深挖細查,做到一能動三穿透:從監督法院行政審判活動穿透至監督行政機關作出的原行政行為;從個案監督案件穿透至類案監督;從類案監督案件穿透至對行業系統普遍性或深層次問題的社會治理。四是平等保護理念。平等、充分保障訴訟參與人的合法權益。五是雙贏多贏共贏理念。檢法兩家相互支持與配合,形成良性、互動、積極的工作關系,才能更有效監督和制衡行政權,促進依法行政。六是精準監督理念。七是借智借力理念。黑龍江省檢察院第七檢察部主任劉長征認為,“做實”意味著不追究大體量、多數量、露鋒芒,但要謀實招、辦實事、求實效,體現出小體量下的重責任重擔當。行政檢察工作應當堅持三點理念:辦理典型案件理念、一手托兩家理念、雙贏多贏共贏理念。在這三個理念的指導下開展行政檢察工作有一條原則應當貫穿始終,即行使行政檢察權不能僭越憲法和行政訴訟法賦予檢察機關職權的邊界,也就是不能越權用權。

如何做實新發展階段的行政檢察工作,清華大學教授余凌云認為,關于行政檢察制度,目前大概有兩種看法:一種觀點認為行政檢察必須緊緊圍繞行政訴訟;另一種觀點認為行政檢察可以游離于行政訴訟,進行適當的延伸。對上述兩種觀點進行取舍的關鍵是明確檢察機關在我國的地位。這個問題不明確,實踐和理論中就可能會出現比較難以解釋的問題。目前,行政檢察必須把行政訴訟監督做好,通過檢察建議、抗訴等把行政訴訟打造得更好、更管用,在解決糾紛上達到一個更高水平,這是當前檢察機關需要攻克的難題。鄭州大學教授沈開舉認為,做實行政檢察,首先應打好行政訴訟監督這張牌。行政訴訟涉及面廣,案件類型繁多,與老百姓的切身利益聯系密切。檢察機關通過開展行政訴訟監督,及時發現群眾關注的熱點、難點、痛點問題,有針對性地開展監督工作,一定會大有作為。所謂的穿透式監督就是指透過行政訴訟對政府行政行為的監督,而且范圍極其廣泛,幾乎涵蓋政府行政行為各領域。其次,從目前行政檢察隊伍、經驗和能力等方面看,都不適合開展大范圍的職能拓展,能把法律賦予的職能范圍內的事情做好就很不容易。行政訴訟中存在的問題不少,當事人的意見也很大,關鍵是檢察機關作為監督者能不能發現問題,及時糾正、解決問題。檢察機關既應注重對個案的監督,還應注重對宏觀問題的監督,可以通過常態化發布行政訴訟監督報告,對行政訴訟領域存在的突出問題、熱點問題、難點問題進行分析研判,提出解決問題的建議,供黨委、人大、政府決策參考。再次,與法院共建共享行政訴訟信息平臺,便于檢察機關及時發現和掌握行政訴訟信息,為開展行政訴訟監督提供信息支撐。

天津市檢察院第三分院檢察長侯智結合行政檢察實踐談到,一是突出重點,堅持圍繞中心服務大局推進履職監督。其一,服務保障疫情防控常態化。立足行政檢察實際,針對疫情防控工作中的堵點、難點,探索采用檢察法律意見書、調查情況報告等新形式,促進相關職能部門提升依法防控、依法治理能力和水平。其二,服務保障六穩“六保,依法平等保護民營企業發展。加強對涉及民營企業的行政訴訟監督,對嚴重違反法定程序、適用法律確有錯誤而有損法人或其他組織合法權益的訴訟行為,依法予以監督糾正。其三,當好黨委政府的法治助手。針對辦案中發現的行政機關執法中的傾向性、普遍性問題進行分析研判,有針對性地提出促進依法行政、推進法治建設的意見建議。二是堅持突出治理現代化目標,提升監督質效。其一,貫徹穿透式監督理念,發揮行政檢察一手托兩家作用。其二,創新和發展新時代楓橋經驗,積極構建矛盾糾紛多元化解機制。加強行政檢察與人民調解、行政調解、審判調解、律師調解等糾紛解決機制的對接,構建多元化行政糾紛解決機制。其三,前移化解關口,促進訴源治理。發揮司法專業優勢,積極參與潛在之訴化解。對行政機關依據相關工作銜接機制主動邀請檢察機關參與行政爭議化解的案件,堅持客觀公正立場介入化解工作,在尊重行政機關依法行使職權的前提下,立足調查核實和司法審查的專業優勢,通過釋法說理、發出檢察建議、促進和解等方式參與糾紛化解。嚴格恪守檢察權與審判權邊界,按照審慎、適度的原則接受法院邀請,參與訴前調解或者裁定駁回起訴等不作實質性審理案件的行政爭議化解。吳世東建議,可以從以下幾個方面著力破解行政檢察發展面臨的難題:一是明確新時代行政檢察工作格局。行政檢察的工作思路可以考慮堅持一手托兩家,以行政訴訟監督為基石,拓展行政檢察與行政審判、行政檢察與刑事檢察、行政檢察與行政執法等三大銜接,綜合運用抗訴、再審檢察建議、檢察建議等多元化監督手段,不斷加大辦案力度,推進行政檢察形成強固本、重前伸、謀后延的工作格局。二是進一步豐富行政檢察監督方式,具體可以包括制發告知函、糾正違法通知書、對策建議書,違紀違法線索移送,發布行政檢察白皮書等。三是建立和完善相關監督工作機制,包括建立一體化工作機制、繁簡分流機制和完善考評機制等。

吉林省檢察院第七檢察部主任張彥娥認為,在推進行政訴訟監督的同時,做實行政違法行為監督和行政強制措施監督工作,這是做實行政檢察的實踐路徑和必然要求。建議:一是構建行政訴訟監督與行政違法行為監督雙輪驅動的工作格局。二是構建對執法司法的支持和監督兩大系統。踐行在監督中支持,在支持中監督的工作理念。三是建立一案三查工作機制。一查行政生效裁判、審判、執行活動是否合法;二查行政行為是否合法;三查是否有行政爭議實質性化解的可能。四是推進政策性文件向立法轉變。爭取全國人大授權,推動把檢察機關對行政違法行為的監督職責從中央政策向法律全面轉換,徹底解決檢察機關對行政違法行為監督的法律依據問題。

行政非訴執行監督是做實新時代行政檢察的突破口,也是解決基層行政檢察發揮作用難的重要抓手,做實行政檢察必須做好行政非訴執行監督。山東省檢察院第七檢察部副主任竇川坦認為,當前行政非訴執行監督工作遇到不少問題,突出表現為案源渠道不暢、協調配合不力、檢察建議落實難以到位三個方面。堅持問題和目標導向,可從以下幾個方面破解上述難題:一是以加強信息化建設努力破解案源渠道不暢的難題。探索開發建設與行政機關、法院互聯互通的信息化平臺,實現對案件信息的自動分析和案件線索的初步生成。二是以加強協同化建設著力增強行政檢察監督的效能。行政非訴執行監督既要融入國家大政方針,又要與法治政府建設進行制度銜接和耦合。應充分根據人大決議等形式的授權積極開展工作,逐步豐富拓展行政非訴執行監督的內容和形式。注重發揮類案監督的集成效應,重點圍繞法律實施中影響經濟社會發展、社會和諧穩定、妨礙公正執法司法的問題,及時與行政機關溝通,向黨委、人大報告,匯聚形成監督合力,集中力量破解難題。三是以加強規范化建設積極推進行政檢察建議落地落實。牢固樹立精準監督持續監督的理念,重視提升檢察建議的品質,力求提出問題精準,釋法說理透徹,對策建議可行的監督意見,真正做到于法有據、合情合理、切實可行,提高檢察建議的說服力和易接受性,以精準鑄精品,讓檢察建議自帶剛性。陜西省西安市檢察院副檢察長同振魁認為,可從以下幾個方面充分發揮行政非訴執行監督的職能作用,不斷提升辦案質效:一是追求規?;k案效應,延伸觸角促進依法行政。通過定期調閱相關卷宗查找線索,借助協作配合機制接受相關部門移送線索,借助案件評查等活動挖掘線索,以能動監督代替被動監督,全方位破解案源渠道狹窄難題,不斷擴大辦案規模。二是探索精準化監督模式,努力提升檢察監督實效。其一,充分發揮典型案例示范引領作用,通過++模式,努力提高精準辦案能力。其二,堅持從執行監督穿透至社會治理。以案件辦理為切入點,瞄準執法風險隱患,對執法司法工作制度和管理方法缺陷提出整改意見,協助建章立制、彌補漏洞。其三,堅持從案件辦理穿透至化解爭議。運用公開聽證、專家論證、釋法說理、司法救助等手段,督促行政相對人主動履行義務,行政機關糾正違法行為。

二、行政檢察監督推動法治政府建設的理據與實踐

行政檢察是四大檢察中唯一以監督和規范行政行為為核心職能的檢察職能,相對于其他三大檢察更應當聚焦法治政府建設,注重治未病,加強府檢聯動,最大化發揮行政檢察職能,促進法治國家、法治政府、法治社會建設。

上海市檢察院第七檢察部主任何艷敏結合上海市檢察機關行政檢察實踐談到,上海市檢察機關行政檢察部門不斷更新理念,創新方式,探索開展三種監督方式,將行政檢察監督前置于事前制約、事中規范行政權力運行的全過程監督中。一是在部分區委依法治區委員會(統籌法治建設的議事協調機構)下設行政檢察監督辦公室,開展嵌入式監督。這一機構(平臺)的設置填補了黨在領導依法治市(區)工作中行政司法的空隙,實現行政執法和檢察監督無縫銜接,更能體現法治政府建設的系統性,更有利于依法執政、依法行政的建設。二是參與規范性文件備案審查,開展協同式監督。在規范性文件制定初期,行政機關、檢察機關、法院共同審查,全面把握規范性文件的合法性和合理性,規范行政機關行政行為,保障法律(規范性文件)的統一實施。三是基于自身履職行為開展穿透式監督。穿透式監督既是監督理念,也是監督方式,要求行政檢察立足行政訴訟監督,既監督法院訴訟活動,又監督行政機關執法行為,既審查訴訟活動的合法性,也審查涉訴行政行為的合法性。同振魁建議,以行政檢察助力法治政府建設,檢察機關應當探索采取更豐富的形式從更多層面深化監督效果。一是不斷提升監督質效。以對深層次違法行為監督為目標,深入研究、準確把握行政法律法規適用,充分運用調查核實、公開聽證、專家論證等程序,加強對行政行為的合法性審查,推動行政機關規范執法。重視檢察建議發出后的跟蹤回訪工作,通過建立臺賬動態管理跟蹤回訪情況,將被監督機關整改情況作為案卡信息必填項等制度,確保不整改到位不結案。二是不斷拓寬監督方式。定期向法院或行政機關發出執行監督通報、執法監督通報,歸納司法、執法中存在的主要問題并提出意見建議,協助其自行完善;對法院、行政機關無正當理由拒不糾正違法行為,造成嚴重影響的,可向同級黨委請示報告。主動向同級黨委、人大、政府提交專題調研報告,結合本地區經濟社會發展及行政執法的特點,從社會治理層面指出問題、分析原因、提出對策建議,推動從制度上、管理上破解難題。廣西壯族自治區檢察院第七檢察部主任龐昭則認為,法治政府建設中,行政檢察對政府的監督應當包括對行政機關違法行使職權或者不行使職權的監督和涉及公民人身權、財產權行政強制措施的監督,對此應從以下幾方面構建行政檢察監督保障機制。一是完善相關立法。在行政處罰法、行政許可法、行政強制法等相關行政法律法規中明確規定檢察機關有權對行政執法活動實行法律監督。二是強化內部一體化配合機制。統籌案源和辦案力量,一體化發揮檢察職能,提升工作合力。三是健全外部協作機制。建立與行政機關行政執法信息共享系統。行政機關在開展重要行政執法工作時,可邀請檢察機關派員參與,且對性質難以認定的案件,可商請檢察機關提前介入。

湖北省檢察院第七檢察部主任王磊認為,類案監督是助推法治政府建設的重要手段。隨著檢察建議工作的發展完善,結合行政檢察特點,行政檢察類案監督指向更為廣泛,旨在監督司法執法和社會治理中的共性問題。類案監督充分體現法律監督的功能要求。相較于個案辦理,類案監督對于促進法律正確統一實施和社會治理的作用更加直接,某種程度上具有一般監督的特點,更能彰顯檢察機關法律監督的地位和功能。類案監督具有雙向價值作用。一方面,通過多元化的監督渠道(包含訴訟監督和其他履職中發現的同案不同判等問題)和多樣性的監督方式(開展調查核實、公開聽證、提出法律適用問題請示、提出合法性審查建議、向審判機關或行政機關通報工作情況、向人大或政府提交專題報告等)促進法治建設。另一方面,促進做實行政檢察。類案監督立足于以小見大、以點帶面,有助于擴大案源,增強行政檢察辦案的引領性示范性。

檢察建議制度承載了檢察監督工作創新的較高期待。對于普遍性、系統性或錯綜復雜的社會治理問題,類案檢察建議具有顯著優勢。廣東省檢察院第七檢察部主任馬謹斌介紹了廣東省檢察機關以類案檢察建議為抓手,將辦案職能向社會治理領域延伸的主要做法:一是強化質效優先辦案導向,積極推動適用類案檢察建議。對同類情形的案件只制發一份檢察建議,不在數量多,而要注重精、準、實,注重對一類問題的總結分析,力爭讓一個檢察建議堵塞多個漏洞,解決一批問題。二是明確檢察建議適用條件,及時總結提升。提出的檢察建議要遵循嚴格依法、準確及時、必要審慎、注重時效和層級對應的原則。對督促執法機關履職、社會治理類檢察建議,應通過負責法律政策研究的檢察官對檢察建議進行法律政策依據和法理根據的審核把關,確保提出的建議符合法律政策,論證嚴謹、說理充分、切實可行。建議制發后,應本著雙贏共贏多贏的理念,加強跟蹤監督,主動與相關部門做好對接,認真聽取被監督對象意見,了解整改中存在的問題,抓好檢察建議的落實工作。三是以類案檢察建議為抓手,提升行政檢察社會治理參與度。完善與行政機關會商和數據互通共享機制,通過挖掘整合大數據資源,提升檢察建議的精準度和參與社會治理的深度和廣度,助力社會風險防控體系建設。

三、檢察機關開展行政爭議實質性化解與促進訴源治理

在加快推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下,檢察機關開展實質性化解行政爭議與促進訴源治理是拓展檢察機關法律監督途徑的有效方式。

就行政爭議實質性化解的概念而言,甘肅省檢察院第七檢察部主任陳冰如認為,引發爭議的行政行為發生了改變,達到了雙方當事人都能認可的結果,方能稱之為行政爭議實質性化解。此外,就行政訴訟案件的行政爭議化解而言,檢察機關行政爭議實質性化解工作應立足于訴訟監督。行政訴訟案件關于調解的嚴格限定一定程度上擠壓了訴訟監督環節檢察機關推動化解行政爭議的空間。實踐中檢察機關往往以釋法說理方式勸說行政相對人息訴服判來推進爭議化解。另外,關于訴訟外化解行政爭議的合法性和正當性問題,陳冰如表示,目前,行政違法行為監督沒有法律依據(涉及行政公益訴訟訴前程序的例外),導致檢察機關在訴訟外化解行政爭議的合法性和正當性問題凸顯。如行政機關主動邀請檢察機關參與,或是檢察機關與行政機關建立訴前合作化解爭議的制度機制,以及檢察機關進駐各地建立的類似行政爭議化解中心的機構等等,檢察機關參與的此類未經訴訟程序案件的爭議化解工作,能否得到認可需要明確。鑒于檢察機關參與化解潛在之訴已得到一定程度認可,建議適當放寬。

劉藝認為,檢察機關參與行政爭議實質性化解工作需要滿足具有必要性的啟動條件。對此,首先應充分說明行政相對人通過訴訟途徑難以有效維權的案件的構成條件。其次,檢察機關應采用法治手段和法治思維實質性化解行政爭議,這不僅是法治政府建設的應有之義,更能夯實法治國家建設的基礎,并對法治社會建設產生積極作用。最后,行政爭議實質性化解不應偏離公正司法,不能任意突破依法裁判,應及時撤銷違法判決,給予違法行政行為否定性評價。華東政法大學教授沈???/strong>認為,檢察機關開展行政爭議實質性化解,進一步豐富了新時代檢察機關法律監督功能的內涵,在此過程中需要厘清以下幾個方面的問題:一是明確檢察機關開展實質性化解行政爭議與促進訴源治理的目標定位。檢察機關在實質性化解行政爭議中處于監督性和補充性的定位應該得以明確,以指導整個制度的未來走向。二是解決好檢察機關與法院、政府等相關主體的法律關系。當前行政系統內部的行政復議制度與法院的行政審判制度在實質性化解行政爭議方面已經有了較為完善的制度或者正在進一步完善。因此,檢察機關在開展實質性化解行政爭議與促進訴源治理過程中應該與政府和法院形成一個以依法監督為主的聯動與協作的新格局。三是探索檢察機關開展實質性化解行政爭議與促進訴源治理的新模式。探索從源頭防止行政爭議發生的新模式,并且通過一定的措施及時阻止違法或者不當行政行為危害后果的擴大化。北京市檢察院第七檢察部主任閆俊瑛認為,檢察機關在開展行政爭議實質性化解中應把握好職責定位,尊重法院、行政機關的職權邊界和行權規律,既不能大包大攬,也不能無所作為,重點發揮好實質性爭議事實厘清、法律指引、監督糾正、協調督促、訴源治理五個方面的職能作用。第一,發揮好實質性爭議事實厘清的職能作用。圍繞案件中的實質性爭議,依法運用調查核實權,全面查清爭議事實,為后續依法處理奠定事實基礎。第二,發揮好法律指引方面的職能作用。圍繞行政審判和行政執法是否合法合理、程序是否正當等進行全面審查,提出充分且明確的法律意見,給出法律上的明白話,為爭議的解決打好基礎。第三,發揮好監督糾正方面的職能作用。對于法院生效裁判確有錯誤或符合其他監督條件的,依法提出抗訴、檢察建議等,通過監督法院落實依法審判和執行職責,進而促進行政爭議實質性化解。第四,發揮好協調督促方面的職能作用。對于法院裁判沒有問題,但行政行為確有錯誤或存在不當的,積極協調政府及有關行政機關,督促依法正確履職,切實維護行政相對人的合法權益。

云南省檢察院第七檢察部副主任桂蕾認為,做實行政爭議實質性化解工作應在實踐中積極拓展案源:一是探索將農民工討薪與行政爭議實質性化解專項工作相結合。二是探索在行政執行監督中化解行政爭議??刹渴痖_展違法亂占耕地等專項活動,助力解決執行難問題,使潛在的治理風險得以預防,打通行政裁判執行的最后一公里。三是探索在行政審判程序中化解行政爭議。山東省濟南市檢察院副檢察長張江濤結合山東省濟南市檢察機關開展行政爭議實質性化解專項活動的實踐談到,深化行政爭議實質性化解應重點做好三項工作:一是轉變辦案觀念。在生效裁判結果監督案件中做實行政爭議化解。針對法院確有錯誤的生效裁判,依法提出抗訴或再審檢察建議。對于當事人訴求合理、有和解可能的案件,加強多方溝通,探索行政、民事爭議一攬子化解。對不支持監督申請的案件,加強釋法說理及心理疏導,推動服判息訴。二是聚焦國土領域,在行政非訴執行監督案件中推動行政爭議化解。在國土領域裁執分離的案件中,加強與執行實施機關協調配合,通過釋法說理、公開聽證、司法救助等方式引導被執行人主動履行義務。三是探索前端參與,在尚未進入檢察監督環節的案件中促進行政爭議化解。在行政復議階段,堅持客觀公正、適度參與原則,參與調處糾紛,發揮在調查核實、依法處理案件方面的專業優勢,推動爭議化解。在審前和解階段,積極對接法院行政爭議審前和解中心,推動法檢聯合釋法說理。在行政訴訟階段,與法院加強協作配合,推動行政爭議實質性化解。

為加強行政爭議源頭治理,河南省檢察院第七檢察部副主任蘇勉建議,一是堅持以訴源治理為導向,全面深入推進法治政府建設。完善行政機關工作人員帶頭學法用法制度,增強法治思維和法治方式,不斷提高依法行政的意識和能力。建立健全行政行為事前法制審查制度和處理結果反向審視制度,嚴格規范行政程序。二是堅持以實質性化解行政爭議為目標,加強和改進行政審判工作。注重從程序和實體上全面、認真審查行政行為的合理性、合法性,對于錯誤的行政行為,有針對性地予以指出,并通過依法裁判予以糾正,促進依法行政。三是積極構建矛盾糾紛多元化解機制。充分發揮行政復議在化解行政爭議中的主渠道作用。整合人民調解、行政調解、司法調解等多種社會資源,綜合運用調解、仲裁、訴訟等多種方式和手段,積極推動行政爭議系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。


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