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曲頔:全國人民代表大會授權常務委員會行使相關職權研究

| 時間: 2021-05-25 20:37:34 | 文章來源: 《中國法律評論》2021年第2期

全國人民代表大會授權常務委員會行使相關職權研究


曲頔

(全國人大常委會法制工作委員會憲法室干部)


全國人民代表大會是最高國家權力機關,全國人民代表大會常務委員會是它的常設機關。我國《憲法》第67條第22項規定,全國人大常委會行使全國人大授予的其他職權?!度珖嗣翊泶髸h事規則》第30條規定,列入會議議程的議案,在審議中有重大問題需要進一步研究的,經主席團提出,由大會全體會議決定,可以授權全國人大常委會審議決定,并報全國人大下次會議備案或者提請全國人大下次會議審議。

這為全國人大對全國人大常委會作出授權決定、全國人大常委會依據全國人大授權行使相關職權提供了憲法法律依據。多年來,全國人大授權全國人大常委會行使相關職權,具有豐富的實踐。


一、1982年憲法通過前,全國人大授權常委會的實踐


1954年《憲法》第31條第19項規定,全國人大常委會行使全國人大授予的其他職權。1975年《憲法》第18條、1978年《憲法》第25條第13項也作出同樣規定。1982年憲法通過前,全國人大授權全國人大常委會行使相關職權主要有兩種情況:一是授權全國人大常委會行使部分立法權或開展具體立法活動。二是授權全國人大常委會審查批準相關年度國家決算、國民經濟調整計劃和國家預算。

(一)全國人大授權全國人大常委會行使部分立法權或開展具體立法活動

1982年憲法通過前,全國人大是行使國家立法權的唯一機關,全國人大常委會的職權為解釋法律、制定法令。但是,由于全國人大會議次數少、會期短、代表人數多等原因,難以進行經常性的、繁重的立法工作。全國人大于1955年、1959年和1981年先后三次作出相關決議,授權全國人大常委會行使部分立法權或開展具體立法活動。

1.全國人大授權常委會制定單行法規

1955年7月30日,一屆全國人大二次會議通過了《第一屆全國人民代表大會第二次會議關于授權常務委員會制定單行法規的決議》,指出:“隨著社會主義建設和社會主義改造事業的進展,國家急需制定各項法律,以適應國家建設和國家工作的要求。在全國人民代表大會閉會期間,有些部分性質的法律,不可避免地急需常務委員會通過施行。為此,特依照憲法第三十一條第十九項的規定,授權常務委員會依照憲法的精神、根據實際的需要,適時地制定部分性質的法律,即單行法規?!边@一規定使全國人大常委會實際上獲得了立法權。

2.全國人大授權常委會修改法律

1959年4月28日,二屆全國人大一次會議通過了《第二屆全國人民代表大會第一次會議關于全國人民代表大會常務委員會工作報告的決議》,在批準常委會工作報告的同時,明確“為了適應社會主義改造和社會主義建設事業發展的需要,大會授權常務委員會,在全國人民代表大會閉會期間,根據情況的發展和工作的需要,對現行法律中一些已經不適用的條文,適時地加以修改,作出新的規定”。這一授權賦予了全國人大常委會在大會閉會期間,對大會制定的法律進行修改的權力。

3.全國人大授權常委會公布試行民事訴訟法

1981年12月13日,五屆全國人大四次會議通過了《第五屆全國人民代表大會第四次會議關于全國人民代表大會常務委員會工作報告的決議》,在批準常委會工作報告的同時,決定“原則批準《中華人民共和國民事訴訟法草案》,并授權常務委員會根據代表和其他方面所提出的意見,在修改后公布試行。在試行中總結經驗,再作必要的修訂,提交全國人民代表大會審議通過公布施行?!?/p>

這一授權建議是時任全國人大常委會副委員長兼秘書長楊尚昆作的《全國人民代表大會常務委員會工作報告》中提出的:“鑒于民事訴訟法涉及的問題比較復雜,我們的經驗還不足,建議大會原則批準《中華人民共和國民事訴訟法草案》,并授權常務委員會根據代表和其他方面所提的意見,在修改后公布試行?!?/p>

當時的法案委員會在《關于三個法律草案的審查報告》中對這一建議表示同意,認為民事訴訟法是重要的基本法,涉及的方面很多,代表們在討論中所提出的有些問題還需要進一步深入探討,并在實踐中求得完善。1982年3月8日,五屆全國人大常委會第二十二次會議通過了《民事訴訟法(試行)》。試行9年以后,通過不斷總結實踐經驗、進行修改補充,七屆全國人大四次會議于1991年4月9日通過了《民事訴訟法》,《民事訴訟法(試行)》同時廢止。

(二)全國人大授權常委會審查批準相關年度國家決算、國民經濟調整計劃和國家預算

根據實際需要,全國人大于1958年、1962年、1963年和1965年,先后四次授權全國人大常委會審查批準相關年度國家決算、國民經濟調整計劃和國家預算。

一是,1958年2月11日,一屆全國人大五次會議作出《第一屆全國人民代表大會第五次會議關于1957年國家預算執行情況和1958年國家預算及1958年度國民經濟計劃的決議》,授權全國人大常委會在1957年國家決算編成以后予以審查批準。

二是,1962年4月16日,二屆全國人大三次會議作出《第二屆全國人民代表大會第三次會議關于政府工作報告的決議》,授權全國人大常委會審查和批準第二個五年計劃后兩年的國民經濟調整計劃和相應的國家預算。

三是,1963年12月3日,二屆全國人大四次會議作出《第二屆全國人民代表大會第四次會議關于1963年國民經濟計劃和1964年國民經濟計劃、1963年國家預算和1964年國家預算初步安排的決議》,授權全國人大常委會在1964年國家預算草案編成以后,對1964年的國家預算,連同1963年的國家決算,進行審查和批準。

四是,1965年1月4日,三屆全國人大一次會議作出《第三屆全國人民代表大會第一次會議關于政府工作報告、1965年國民經濟計劃主要指標和1965年國家預算初步安排的決議》,授權全國人大常委會在1965年國家預算草案編成以后,連同1964年的國家決算,加以審查和批準。


二、1982年憲法通過后,全國人大授權常委會的實踐


1982年憲法是對1954年憲法的繼承和發展。為了更好適應實踐需要,在起草1982年憲法之初,改革和完善人民代表大會制度、加強人大常委會的工作就成為一項重要議題。彭真同志在《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中指出:“我們國家政治體制的改革和國家機構的設置,都應當是從政治上和組織上保證全體人民掌握國家權力,真正成為國家的主人?!薄叭珖舜蟪N瘯藬瞪?,可以經常開會,進行繁重的立法工作和其他經常工作。所以適當擴大全國人大常委會的職權是加強人民代表大會制度的有效辦法?!?/p>

在1954年憲法的基礎上,1982年憲法對全國人大常委會職權作了增加規定,如解釋憲法,監督憲法的實施;制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律;在全國人大閉會期間,對全國人大制定的法律進行部分補充和修改,但是不得同該法律的基本原則相抵觸;在全國人大閉會期間,審查和批準國民經濟和社會發展計劃、國家預算在執行過程中所必須作的部分調整方案;等等。同時,1982年憲法保留了全國人大常委會行使全國人大授予的其他職權的規定。

1982年憲法施行以來,全國人大授權全國人大常委會行使其他職權的實踐非常豐富,主要有:

1.全國人大授權常委會審查和批準國家決算

1986年4月12日,六屆全國人大四次會議通過《第六屆全國人民代表大會第四次會議關于1985年國家預算執行情況和1986年國家預算的決議》,批準1986年國家預算和預算報告,并授權全國人大常委會審查和批準1985年國家決算。1986年6月25日,六屆全國人大常委會第十六次會議作出《全國人民代表大會常務委員會關于批準1985年國家決算的決議》,根據大會授權,審議并批準1985年國家決算和決算報告。從1986年至1995年,六屆、七屆、八屆全國人大先后10次授權全國人大常委會審查和批準國家決算,全國人大常委會作出決議批準國家決算。

1982年憲法剛剛通過時,全國人大會議召開的時間尚不固定,1983年、1984年的全國人大會議分別是在6月和5月召開的,由全國人大直接批準上年度國家決算,時間上是可行的,故1982年、1983年的國家決算由全國人大作出決議予以批準。從1985年開始,全國人大會議召開的時間都在3月,上年度國家決算尚來不及完成,由全國人大直接審查批準決算時間上存在困難。為此,全國人大通過授權全國人大常委會的方式對審查批準決算作出安排。

1994年3月22日,八屆全國人大二次會議審議通過預算法,并于1995年1月1日起施行?!额A算法》第20條第2款規定,全國人大常委會“審查和批準中央決算”。預算法的規定,是根據憲法的精神、全國人大履職實踐和加強最高國家權力機關對國家預算監督的需要,對國家決算批準問題作出的專門憲制安排。1996年以后,大會不再對常委會審查和批準決算作出授權。

2.全國人大授權常委會批準《中葡聯合聲明》

1987年4月11日,六屆全國人大五次會議作出《第六屆全國人民代表大會第五次會議關于授權全國人民代表大會常務委員會審議批準〈中華人民共和國政府和葡萄牙共和國政府關于澳門問題的聯合聲明〉的決定》。該決定指出,鑒于《中葡聯合聲明》涉及特別行政區的設立及其制度問題,根據《憲法》第31條、第62條的規定,應由全國人民代表大會決定,會議授權全國人大常委會在《中葡聯合聲明》經中葡兩國政府正式簽署后予以審議和決定批準。1987年6月23日,六屆全國人大常委會第二十一次會議根據全國人大授權作出決定,批準《中葡聯合聲明》,包括附件一《中華人民共和國政府對澳門的基本政策的具體說明》和附件二《關于過渡時期的安排》。

3.全國人大授權常委會對大會原則通過的村委會組織法(草案)審議修改后頒布試行

1987年4月11日,六屆全國人大五次會議通過《全國人民代表大會關于〈中華人民共和國村民委員會組織法(草案)〉的決定》,原則通過了村委會組織法(草案),并授權全國人大常委會根據憲法規定的原則,參照大會審議中代表提出的意見,進一步調查研究,總結經驗,審議修改后頒布試行。

主要考慮是,在全國人大會議審議中,不少代表反映了當前農村的實際情況和基層工作的困難,認為有些問題還需要進一步調查研究,建議修改后試行。時任全國人大常委會副委員長、全國人大法律委員會主任委員彭沖在大會主席團會議上作了《關于〈中華人民共和國村民委員會組織法(草案)〉的決定(草案)》的說明,援引民事訴訟法草案經大會原則批準并授權常委會修改后公布試行的先例,建議大會原則通過法律草案,并對全國人大常委會作出授權。1987年11月24日,六屆全國人大常委會第二十三次會議在對經過修改的村委會組織法(草案)進行審議后,通過了村委會組織法(試行)。

4.全國人大授權常委會對國務院提請的有關深圳經濟特區立法權的議案進行審議并作出決定

1989年4月4日,七屆全國人大二次會議通過了《全國人民代表大會關于國務院提請審議授權深圳市制定深圳經濟特區法規和規章的議案的決定》。該次大會審議了國務院提請授權深圳市人大及常委會和深圳市人民政府分別制定深圳經濟特區法規和深圳經濟特區規章的議案,決定“授權全國人民代表大會常務委員會在深圳市依法選舉產生市人民代表大會及其常務委員會后,對國務院提出的上述議案進行審議,作出相應決定”。

1992年7月1日,七屆全國人大常委會第二十六次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市人民政府分別制定法規和規章在深圳經濟特區實施的決定》,決定授權深圳市人民代表大會及其常務委員會根據具體情況和實際需要,遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則,制定法規,在深圳經濟特區實施,并報全國人民代表大會常務委員會、國務院和廣東省人民代表大會常務委員會備案;授權深圳市人民政府制定規章并在深圳經濟特區組織實施。

5.全國人大授權常委會設立香港特區籌委會準備工作機構并開展準備工作

1993年3月31日,八屆全國人大一次會議通過了《全國人民代表大會關于授權全國人民代表大會常務委員會設立香港特別行政區籌備委員會的準備工作機構的決定》,授權全國人大常委會設立香港特別行政區籌備委員會的準備工作機構,著手進行各項有關準備工作。

本來,為了保證1997年的平穩過渡,1990年4月2日,七屆全國人大三次會議在通過香港基本法的同時,還通過了《全國人民代表大會關于香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》。根據這一決定,全國人大在1996年內設立香港特別行政區籌備委員會,負責籌備成立香港特別行政區的有關事宜,根據該決定規定第一屆政府和立法會的具體產生辦法;原香港最后一屆立法局的組成如符合該決定和香港基本法的有關規定,其議員擁護香港基本法、愿意效忠中華人民共和國香港特別行政區并符合香港基本法規定條件者,經香港特別行政區籌備委員會確認,即可成為香港特別行政區第一屆立法會議員。這一安排也被稱為“直通車”。

然而,1992年開始,港英政府在香港推行的政制改革方案,違反《中英聯合聲明》精神、違反與香港基本法銜接的原則、違反中英在香港政制發展問題上已達成的協議和諒解,致使關于香港特別行政區第一屆政府和立法會的“直通車”安排不復可能。時任國務院港澳辦主任魯平在答記者問時說,中國政府將不得不采取相應措施,按照香港基本法的規定籌組香港特別行政區第一屆政府和立法會,“另起爐灶”,以實現平穩過渡,順利交接。

八屆全國人大一次會議期間,包括有香港地區全國人大代表在內的廣東省代表團向大會提出議案,建議八屆人大一次會議通過決議,盡早成立香港特別行政區籌備委員會的預備工作委員會。經大會主席團常務主席討論,建議將這一議案列入大會議程。大會秘書處草擬了決定草案,人大主席團第三次會議分別表決通過了廣東省代表團的議案和大會秘書處草擬的決定草案并印發各代表團審議。根據全國人大組織法、全國人大議事規則的規定,一個代表團可以向全國人民代表大會提出議案,由主席團決定是否列入會議議程。廣東省代表團在代表大會期間提出議案,由主席團決定列入會議議程,是體現全國人大組織法、全國人大議事規則相關規定的生動案例,是人民代表大會制度史上的一次寶貴實踐。

根據這一授權決定,1993年7月2日,八屆全國人大常委會第二次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于設立全國人民代表大會常務委員會香港特別行政區籌備委員會預備工作委員會的決定》,該委員會作為常委會的工作機構,在籌備委員會成立前,為1997年我國對香港恢復行使主權,實現平穩過渡,進行各項準備工作。

6.全國人大授權常委會制定香港特區維護國家安全相關法律

2020年5月28日,十三屆全國人大三次會議根據憲法和香港基本法的有關規定,通過了《全國人民代表大會關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》。其中,全國人大授權全國人大常委會就建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制制定相關法律,切實防范、制止和懲治任何分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動等嚴重危害國家安全的行為和活動以及外國和境外勢力干預香港特區事務的活動。2020年6月30日,十三屆全國人大常委會第二十次會議通過《香港特別行政區維護國家安全法》,并列入香港基本法附件三,由香港特區在當地公布實施。

香港國安決定和香港國安法的出臺,是在香港特區國家安全方面風險日益凸顯,“港獨”、分裂國家、暴力恐怖活動等各類違法活動嚴重危害國家主權、統一和領土完整,一些外國和境外勢力公然干預香港事務,利用香港從事危害我國國家安全活動的情況下,為了維護國家主權、安全、發展利益,維護香港長治久安和長期繁榮穩定,保障香港居民合法權益,確保香港“一國兩制”實踐行穩致遠作出的制度安排。

通過“決定+立法”3根據《全國人民代表大會關于香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》規定,原香港最后一屆立法局的組成如符合本決定和香港基本法的有關規定,其議員擁護中華人民共和國香港基本法、愿意效忠香港特區并符合香港基本法規定條件者,經籌備委員會確認,即可成為香港特區第一屆立法會議員。原最后一屆立法局過渡到特區第一屆立法會的安排,又被稱為“直通車”安排。

這一復合立法形式,在不修改香港基本法和香港當地有關法律的情況下,統籌并妥善解決了建立健全香港特別行政區維護國家安全法律制度和執行機制的憲制依據和法律依據問題,完善和發展了“一國兩制”制度體系,有力維護了憲法和香港基本法確立的香港特別行政區憲制秩序。

7.全國人大授權常委會修改香港基本法附件一和附件二

2021年3月11日,十三屆全國人大四次會議根據憲法、香港基本法和香港國安法的有關規定,通過了《全國人民代表大會關于完善香港特別行政區選舉制度的決定》。其中,全國人大授權全國人大常委會根據這一決定修改香港基本法附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》和附件二《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》。2021年3月30日,十三屆全國人大常委會第二十七次會議通過修訂后的《香港特別行政區基本法附件一香港特別行政區行政長官的產生辦法》,通過修訂后的《香港特別行政區基本法附件二香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》。

香港特別行政區實行的選舉制度是香港特別行政區政治體制的重要組成部分,應當符合“一國兩制”方針,符合香港特別行政區的實際情況,確保愛國愛港者治港,有利于維護國家主權、安全、發展利益,保持香港長期繁榮穩定。通過“決定+修法”的“兩步走”立法形式,必將推動發展適合香港實際的民主政治制度。


三、全國人大授權常委會的主要特點


根據上述實踐情況,可以看出全國人大對常委會作出授權具有以下特點:

第一,歷史跨度大,與我國民主法治實踐發展相伴生。

全國人大授權常委會行使相關職權的決定、決議共23件,其中,1982年憲法通過前7件,1982年憲法通過后16件。從時間上看,23件大會授權常委會行使相關職權的決定、決議時間跨度較大,從1955年到2021年,幾乎歷經了人民代表大會制度實際運行的全部歷程,在1954年憲法、1978年憲法、1982年憲法的實施中,都有全國人大對常委會作出行使相關職權授權的實踐??梢哉f,全國人大授權常委會行使相關職權與我國人民代表大會制度的實踐發展相伴隨、相發展。

第二,內容豐富,涉及全國人大及其常委會多項憲法性職權。

從內容看,全國人大授權常委會的決定實踐內容豐富,涉及全國人大及其常委會的多項憲法性憲制性職權。

一是關于立法體制與立法權限。比如,1955年關于常委會制定單行法規的授權、1959年關于常委會修改法律的授權、1989年關于由常委會決定批準深圳經濟特區立法權的授權。

二是關于特定立法項目,即《憲法》第62條第3項“制定基本法律”的規定。比如,1981年關于民事訴訟法的授權、1987年關于村委會組織法的授權、2020年關于香港特別行政區維護國家安全的立法授權和2021年關于修改香港基本法附件一和附件二的授權。

三是關于批準國家決算。比如,1986年至1995年之間關于審查和批準國家決算的10次授權。還有一屆全國人大至三屆全國人大期間的4次授權,主要也是批準國家決算和預算。

四是關于特別行政區的制度。即與《憲法》第31條、第62條第14項規定相關的職權,既包括《憲法》第62條第3項所明確規定的制定法律,也包括批準相關條約、設立相關機構等《憲法》第62條第16項“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”,第62條第2項“監督憲法的實施”職權以及第67條第15項規定的批準條約職權。比如,1987年關于批準《中葡聯合聲明》的授權、1993年關于設立香港特區籌委會準備工作機構的授權、2020年關于就建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制制定相關法律的授權以及2021年關于修改香港基本法附件一和附件二的授權等。

第三,全國人大對常委會進行授權是人民代表大會制度的固有制度安排。

1954年《憲法》第31條第19項規定了全國人大常委會行使“全國人民代表大會授予的其他職權”。1975年《憲法》第18條、1978年《憲法》第25條第13項、1982年《憲法》第67條第22項,都在有關全國人大常委會職權的條款中作了這一規定。全國人大根據實際情況和需要,將特定的全國人大職權授予全國人大常委會行使,全國人大常委會根據全國人大的授權完成具體工作或者立法,這是自1954年以來,歷經1975年憲法、1978年憲法,直至1982年憲法一以貫之的制度安排和實踐,既體現人民代表大會制度設計的初衷和本意,也反映人民代表大會制度后來實際運行和實踐發展。

我國的一切權力屬于人民,人民行使國家權力的機關是人民代表大會。全國人民代表大會作為最高國家權力機關,由全國人大代表組成,要體現廣泛的代表性。這就決定了人大代表的名額不能過少。但是,大會的規模也不宜過大,否則難以組織召開會議。經過多年實踐,在1986年《選舉法》修改時,最終確定全國人大代表的名額為不超過3000人。為了能夠開展經常性工作,全國人大常委會作為全國人大的常設機關,行使立法、監督、選舉任免、討論決定重大事項等職權,同時,也包括根據全國人大的授權,行使大會授予的其他職權。這是由憲法確定的全國人大及其常委會的性質、地位、相互關系決定的,是人民代表大會制度所固有的。

第四,全國人大對常委會的授權,有時具有重要的憲制含義。

深入研究全國人大對常委會的授權,可以發現有的授權是具有重要憲制含義的。比如,全國人大授權常委會審查和批準國家決算,就涉及對《憲法》第62條第11項全國人民代表大會“審查和批準國家的預算和預算執行情況的報告”中“國家的預算”憲法含義的理解。在1994年預算法明確規定全國人大常委會“審查和批準中央決算”以前,一般認為“國家的預算”包括預算與決算,批準決算是大會的職權。因此,由常委會行使批準決算的權力,需要由大會對常委會作出授權,這也是1986—1995年的實踐做法。

后來,八屆全國人大二次會議通過預算法。預算法明確規定由全國人大常委會“審查和批準中央決算”,這是依憲依法就國家決算的審查批準作出專門安排。在預算法以法律形式明確了全國人大常委會行使批準決算的職權之后,全國人大常委會行使這一職權不再需要由大會作出專門授權;同時,對憲法關于“國家的預算”規定含義的理解,相較于之前的含義,實際上是作了限縮。

再如,“決定同外國締結的條約和重要協定的批準和廢除”是《憲法》第67條第15項規定的全國人大常委會的職權。但是,批準《中葡聯合聲明》涉及特別行政區的設立及其制度問題,按照《憲法》第31條、第62條第14項有關全國人大職權的規定,應當由全國人大決定。全國人大在作出相關決定的同時,根據需要進一步作出安排,授權全國人大常委會在中葡兩國政府正式簽署聯合聲明后,審議和決定批準。

與之相對應的,同樣涉及特別行政區的設立及其制度問題,此前的《中英聯合聲明》是先由六屆全國人大常委會第八次會議通過決議,決定在中英兩國政府正式簽署后提請全國人大審議批準;之后,六屆全國人大三次會議決定批準《中英聯合聲明》。從批準的實踐做法看,中英、中葡兩個聯合聲明雖然分別采用了大會批準和大會授權常委會批準的不同程序,但都是根據憲法關于全國人大職權和全國人大常委會職權的相關規定,考慮到不同的實際情況作出的具體安排,都是全國人大及其常委會依憲履職的具體體現。

全國人大對全國人大常委會作出的每一次授權都是審慎、慎重的,具有充分明確的憲法依據,完全契合實際情況需要和人民群眾重大關切,并嚴格依照憲法法律程序進行??偟膩碚f,全國人大授權常委會行使相關職權,是人民代表大會制度固有的制度安排,在人民代表大會制度六十余載運行中具有豐富的法治實踐,有利于更好發揮最高國家權力機關的重大憲制作用。

·附:全國人大授權常委會行使相關職權的決定、決議一覽表


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