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(第128期)行政協議的司法審查

| 時間: 2021-06-13 08:14:34 | 文章來源:

2021610日晚,第128期法治政府論壇在中國政法大學學院路校區舉行。本期論壇的主題是“行政協議的司法審查”,邀請到的主講嘉賓是清華大學法學院教授、博士生導師余凌云教授,與談嘉賓是最高人民法院行政審判庭原審判長、首屆全國審判業務專家蔡小雪法官,中國政法大學中歐法學院院長、博士生導師劉飛教授,論壇由中國政法大學法治政府研究院院長、博士生導師趙鵬教授主持。法治政府研究院副教授林華、博士后馮健等老師也參加了論壇。

余凌云教授首先以現代行政法上的契約現象為切入點,系統比較了大陸法系國家和英美法系國家的行政協議范疇。結合我國行政協議實踐,余教授認為我國行政法的契約現象可以分成純粹契約、假契約和混合契約三種類型。純粹契約體現的是公法關系,不包含民事關系,典型如治安承諾協議。以各類責任書為形式的假契約需要雙方意思表示才能發生效力,合意盡管不“顯然”,但是依舊存在。以上兩種類型的契約現象均無太大爭議,當前的爭議聚焦于混合契約。

從混合契約出發,余凌云教授介紹了關于行政協議識別的不同觀點,如“主體說”認為行政協議是行政機關與私人之間簽訂的協議,“目的說”主張行政協議是為了公共利益或者具有某種行政目的的協議。結合《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第1條規定的內容,余教授認為,司法解釋全面采納了學界的某些理論成果,包括了“主體說”、“目的說”等,將“特權說”、“行政法律關系說”修改為“具有行政法上權利義務內容”,拋棄了行政契約“是執行公務的一種方式”的理念。圍繞實際的司法案例,余教授認為,從行政協議欲實現的行政目的看,完全援用民事合同上的所有機制,難以確保履約,必須引入一些非民事合同所有、不符合民事原理的特別約定。行政協議之所以區別于一般民事合同,關鍵在于其不僅有私法因素,還有公法因素,需要識別的是爭議焦點位于私法領域還是公法領域,進而分別適用不同的規則。

《行政訴訟法》修改后,行政協議爭議正式進入行政訴訟的審查范圍,必須回應審查模式的選擇問題。余教授認為,《行政訴訟法》修改前采取的是“行為審”模式,將行政協議中類似行政行為的成分提取、析出、審查,這種審查模式在當時具有一定的先進性,但是難以徹底解決行政協議爭議。修改后的《行政訴訟法》第12條第11項規定的內容為“等協議”,而非“等行為”,表明行政協議訴訟的審查模式有別于傳統的“行為審”模式,按法律關系進行審查的“合同審”模式更為可取。余教授主張,對行政協議的司法審查應當基于法律關系出發作區別審查,行政訴訟和民事訴訟各安其位、各盡所長,可以行政附帶民事訴訟為平臺,實質化解行政協議爭議。

蔡小雪法官認為,審理行政案件和民事案件的區別在于審理對象、審理理念、審理依據、審理內容和判決方式等方面。比如,審理行政案件的重點內容是對行政行為的合法性審查,審理行政案件并不特別著眼于意思自治,而是要關注依法行政,關注全局穩定,審理行政案件不僅僅要關注法律法規的適用,還需要考慮規章、行政規范性文件的適用等。并通過自己所審理過的典型案件談了對行政協議司法審查的思考。

劉飛教授認為,以行政法學者的視角去看民事審判制度,其存在制度完善和觀念轉換的空間,但難以直接證成行政審判制度的優越性,即該爭議更適宜納入行政訴訟的范圍。合同最根本的依歸是合同必須得到履行,行政協議訴訟對行政協議的保護力度應當等同于民事訴訟對民事合同的保護力度,二者不應當有差異。從審理對象上看,行政協議區別于傳統行政行為即在于其具有合意性,而我國行政訴訟制度是圍繞單方行政行為的合法性而建構,沒有設計行政協議訴訟的框架,最高人民法院關于行政協議的司法解釋建立了相關行政協議訴訟機制,還需要進一步完善。

趙鵬教授認為,行政協議體現的是兩種正當性的交匯。其一是自由權行使的正當性,雙方締結合同預設了國家權力的界限,是對自由意志的保護;其二是政治參與的正當性,要求行政機關依法行政。兩種正當性的交匯可能會產生沖突,在多大程度上約束意思自治,多大程度上維護公共利益,是學界、實務界未來需要關注的課題。

論壇隨后進入現場提問環節,三位嘉賓與聽眾就行政協議的執行等問題進行了交流。

趙鵬教授最后進行簡要總結,行政協議的司法審查不僅僅是理論界研究的重點,也是實務界關心的熱點。余教授的學術報告和兩位嘉賓的精彩點評為大家提供了鮮活的觀點和實用的方法,值得深入思考和消化吸收。他也對嘉賓們的參與表示衷心感謝。本期論壇圓滿落幕。





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